Высшие органы управления при петре 1. В. Церковная реформа. Государственный аппарат при Петре стал работать на основе профессиональных бюрократических принципов управления
Реформа центрального управления Реформы высших органов власти и управления, прошедшие в первой четверти XVIII в., принято подразделять на три этапа:
1699-1710 гг. - частичные преобразования;
1710-1719 гг.
Ликвидация прежних центральных органов власти и управления, создание Сената, появление новой столицы;
1719-1725 гг. - образование новых органов отраслевого управ
ления, проведение второй областной реформы, реформы церковного управления и финансово-налоговой.
К 1704 г. относится упоминание о последнем заседании Боярской думы. Первостепенное значение приобрела возникшая в 1699 г. Ближняя канцелярия - учреждение, осуществлявшее административно-финансовый контроль в государстве. В 1705 г. в заседаниях этого органа принимало участие не более 20 человек. Реальной властью обладала заседавшая в здании Ближней канцелярии Консилия министров - совет глав важнейших ведомств при царе, управлявший приказами и канцеляриями, обеспечивавший армию и флот всем необходимым, ведавший финансами и строительством. После образования Сената Ближняя канцелярия (1719) и Консилия министров (1711) прекращают свое существование.
Следующим этапом в реформе центральных органов власти стало создание Сената. Он был образован в 1711 г. как чрезвычайный орган перед отъездом царя в Прутский поход. 22 февраля 1711 г. Петр собственноручно написал указ о составе Сената, который начинался фразой: «Определили быть для отлучек Наших Правительствующий Сенат для управления». Содержание этой фразы дало повод историкам до сих пор спорить о том, каким учреждением представлялся Петру Сенат: временным или постоянным. 2 марта 1711 г. царь издал несколько указов о компетенции Сената и правосудия,
об устройстве государственных доходов, торговли и других отраслей государственного хозяйства. Сенату предписывалось:
«Суд иметь нелицемерный, и неправедных судей наказывать отнятием чести и всего имения, то ж и ябедникам да последует».
«Смотреть во всем государстве расходов, и ненужные, а особливо напрасные, отставить».
«Денег, как возможно, собирать, понеже деньги суть артерия войны».
Члены Сената назначались царем. В его состав первоначально входило всего девять человек, которые решали дела коллективно. В основу комплектования Сената был положен не принцип знатности, а компетентности, выслуги и близости к царю. М.М. Самарин был военным казначеем, князь Г.И. Волконский - управителем тульских казенных заводов, ВА Апухтин (Опухтин) - генерал-квартирмейстером. Они хорошо разбирались в военном деле, «важнейшем предмете сенаторского ведения, ...украсть могли, наверное, меньше Меншикова, если же сенатор князь М. Долгорукий не умел писать, то и Меншиков немного опередил его в этом искусстве, с трудом рисуя буквы своей фамилии».
Сначала это учреждение представляло собой собрание лиц, назначенных царем для присутствования в нем, затем с 1718 по 1722 гг. Сенат стал собранием президентов коллегий. В 1722 г. он был реформирован тремя указами императора. Изменен состав, включающий как президентов коллегий, так и сенаторов, коллегиям чуждых. Указом «О должности Сената» он получил право издавать собственные указы.
Круг вопросов, которые находились в его ведении, был достаточно широк: вопросы правосудия, расходы казны и налоги, торговля, контроль за администрацией разных уровней. Сразу же вновь созданное учреждение получило канцелярию с многочисленными отделами - «столами», где работали подьячие. Реформа 1722 г. превратила Сенат в высший орган центрального управления, вставший над всем государственным аппаратом.
Своеобразие эпохи петровских реформ состояло в усилении органов и средств государственного контроля. Для надзора за деятельностью администрации при Сенате была учреждена должность обер-фискала, которому подчинялись провинциал-фискалы (1711). Доносы фискалов ежемесячно докладывала Сенату Расправная палата, которая была восстановлена в 1712 г. В ее обязанность входило рассмотрение дел местных судов и администрации в качестве апелляционной инстанции. Недостаточная надежность фискалитета привела в свою очередь к возникновению в 1715 г. при Сенате должности генерального ревизора, или надзирателя, указов. Главное дело ревизора - «чтобы все исполнено было». В 1720 г. был сделан
1 Ключевский В. О. Сочинения в девяти томах. Курс русской истории. Ч. IV. М., 1989. С. 150.
более сильный нажим на Сенат: предписано было наблюдать, чтобы здесь «все было сделано порядочно, и суетных разговоров, крика и прочего не было». Когда и это не помогло, через год обязанности и генерального прокурора и обер-секретаря возложили на военных: один из штаб-офицеров армии дежурил в Сенате помесячно для наблюдения за порядком, а «кто из сенаторов бранился или невежливо поступал, того дежурный офицер арестовывал и отводил в крепость, давая, разумеется, знать государю».
Наконец в 1722 г. эти функции возложили на специально назначенного генерал-прокурора, который «должен был накрепко смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал», иметь надзор над прокурорами и фискалами и вообще быть «оком государевым» и «стряпчим в делах государственных». Первым генерал-прокурором Сената был П.И. Ягужинский (1683-1738), человек весьма деятельный и властный, умевший придать своей должности высокий престиж.
В том же 1722 г. учреждены были еще должности рекетмейстера и герольдмейстера. Первый ведал «правлением дел челобитчиковых», принимал и рассматривал жалобы на волокиту или несправедливые решения коллегии, доносил о том Сенату и требовал решения, а в некоторых случаях докладывал дело самому государю. Герольдмейстер заведовал дворянством и его службой, должен был представлять дворян к делам, «когда спросят» для замещения должностей и исполнения поручений. Таким образом, царь-реформатор вынужден был постоянно расширять созданную им специальную систему организованного недоверия и доносительства, дополняя существующие органы контроля новыми.
Анализируя работу Сената, В.О. Ключевский писал:
В недостатке подготовки, в привычке вести дела кое-как, в отсутствии служебной дисциплины Сенат показывал пример подчиненному управлению... В Сенате шли ожесточенные раздоры и разыгрывались непристойные сцены... Больше того: редкий из сенаторов миновал суда или подозрения в нечистых делах... , казнокрадство и взяточничество достигли размеров, небывалых прежде... Петр терялся в догадках, как изловить казенные деньги, «которые по зарукавьям идут».
Раз, слушая в Сенате доклады о хищениях, он вышел из себя и сгоряча тотчас велел обнародовать именной указ, гласивший, что, если кто украдет у казны лишь столько, чтобы купить веревку, будет на ней повешен. Генерал-прокурор Ягужинский, око государево при Сенате, возразил Петру: «Разве, ваше величество, хотите остаться императором один, без подданных? Мы все воруем, только один больше и приметнее, чем другой». Петр рассмеялся и не издал указа".
Создание Сената не могло завершить реформы управления, так как отсутствовало промежуточное звено между Сенатом и губерниями, продолжали действовать многие приказы. В 1717-1722 гг. на смену 44 приказам конца XVII в. пришли коллегии. В отличие от приказов коллегиальная система (1717-1719 гг.) предусматривала систематическое разделение администрации на определенное количество ведомств, что само по себе создавало более высокий уровень централизации.
Сенат назначил президентов и вице-президентов, определил штаты и порядок работы. Кроме руководителей, в состав коллегий входили четыре советника, четыре асессора (заседателя), секретарь, актуариус, регистратор, переводчик и подьячие. Специальным указом предписывалось с 1720 г. начать производство дел новым порядком.
Петр стремился создать в России аппарат власти по образцу западноевропейского государства. Об этом у него был разговор с известным немецким математиком и философом Г. Лейбницем, который государственный механизм уподоблял хорошо отлаженному механизму часов. Лейбниц, в частности, говорил: «Опыт достаточно показал, что государство можно привести в цветущее состояние только посредством учреждения хороших коллегий, ибо, как в часах одно колесо приводится в движение другим, так и в великой государственной машине одна коллегия должна приводить в движение другую, и если все устроено с точною соразмеренностью и гармонией, то стрелка жизни непременно будет показывать стране счастливые часы».
В 1717-1718 гг. система приказов была заменена коллегиями, которые выгодно отличались от приказов:
В коллегиях устанавливался совместный (коллегиальный) принцип рассмотрения и решения всех дел;
Каждая из коллегий ведала определенными отраслями или сферами руководства и управления в масштабах всей страны;
В основе коллегиальной системы лежала высокая степень централизации.
Вот как выглядел состав и компетенция новых ведомств согласно «Реестру коллегий» Петра от 12 декабря 1718 г.:
1. Чужестранных дел (что ныне Посольский приказ). Всякие иностранный и посольский дела и пересылка со всеми окрестными го- сударствы и приезды послов и посланников и приезды курьеров и других иноземцев. 2. Камер (или казенных сборов). Всякое расположение и ведение доходов денежных всего государства. 3. Юстиция (то есть расправа гражданских дел). Судныя и розыскныя дела в той же коллегии и ведении и Поместный приказ. 4. Ревизион. Счет всех государственных приходов и расходов. 5. Воинской. Армия и гарнизоны и все воинские дела... 6. Адмиралтейской. Флот со всеми морскими воинскими служители,... 7. Коммерц. Смотреть над всеми торгами и торговыми действиями. 8. Штатс-контор (казенный дом). Ведение всех государственных расходов. 19. Берг и Мануфактур. Рудокопные заводы и все прочия ремесла... 1
В 1721 г. была создана Вотчинная коллегия, заменившая Поместный приказ, в ведении которой находилось дворянское землевладение. На правах коллегий были Главный магистрат, который управлял городским сословием, и Святейший правительствующий Синод. Его появление свидетельствовало о ликвидации автономии церкви.
Коллегии не охватывали всех отраслей управления. По-прежнему дворцовое, ямское, строительное, медицинское дело и некоторые другие находились в ведении приказов, палат и контор. Политическим сыском на протяжении всей Петровской эпохи занимался Преображенский приказ, созданный еще в 1689 г. С 1697 г. в нем оказались сосредоточенными розыск и суд по важнейшим политическим и воинским делам; он превратился в центральный орган, ведавший политическим сыском. Им руководил князь Ф.Ю. Ромодановский (ок. 1640-1717).
В 1699 г. с целью улучшить поступление в казну прямых налогов была учреждена Бурмистерская палата, или Ратуша. К 1708 г. она превратилась в центральное казначейство, заменив Приказ большой казны. В нее вошли двенадцать старых финансовых приказов. В 1722 г. из единой Берг-мануфактур-коллегии выделилась Мануфактур-коллегия, на которую, кроме функций управления промышленностью, были возложены задачи экономической политики и финансирования. За Берг-коллегией остались функции горнодобычи и монетного дела.
В 1722 г. в Глухове была учреждена Малороссийская коллегия для регулярного управления «малороссийским народом».
Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Четкое распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финансами в едином учреждении - все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.
К выработке регламентов были привлечены иностранные правоведы, был учтен опыт государственных учреждений Швеции и Дании.
Коллегиальное управление в России было учреждено по шведскому образцу. В 1718 г. Петр указал сочинить регламенты для всех коллегий на основании «шведского устава», изменив те «пункты, которые в шведском регламенте неудобны, или с ситуацией сего государства не сходны». Коллегия состояла из 11 членов: президента, вице-президента, 4 советников и 4 асессоров. В качестве консультантов к ним добавлялись по одному советнику или асессору из иностранцев, один из двух секретарей коллежской канцелярии также назначался из иностранцев. Президентами коллегий были назначены русские, вице-президенты в большинстве коллегий были иностранцы. Коллегиям подчинялась губернская, провинциальная и уездная администрации.
В отличие от приказов, действовавших на основании обычая и прецедента, коллегии должны были руководствоваться четкими право-
выми нормами и должностными инструкциями. Наиболее общим законодательным актом в этой области был Генеральный регламент (1720), представлявший собой устав деятельности государственных коллегий, канцелярий и контор и определявший состав их членов, компетенцию, функции, порядок деятельности. Принятые в дальнейшем регламенты коллегий конкретизировали общие положения применительно к сфере их компетенции.
Табель о рангах Последующее развитие принципа чиновной, бюрократической выслуги нашло отражение в петровской «Табели о рангах» (1722). Новый закон разделил службу на гражданскую и военную. В нем было определено 14 классов, или рангов, чиновников. Всякий, получивший чин 8-го класса, становился потомственным дворянином. Чины с 14-го по 9-й тоже давали дворянство, но только личное.
Принятие «Табели о рангах» свидетельствовало о том, что бюрократическое начало в формировании государственного аппарата, несомненно, победило начало аристократическое. Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими для продвижения по службе. Признаком бюрократии как системы управления являются вписанность каждого чиновника в четкую иерархическую структуру власти (по вертикали) и руководство им в своей деятельности строгими и точными предписаниями закона, регламента, инструкции. Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность; отрицательными - его сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость.
Сформулированная «Табелью о рангах» новая система чинов и должностей юридически оформила статус правящего класса. Были подчеркнуты его служебные качества: любой высший чин мог быть присвоен только после прохождения через всю цепочку низших чинов. Устанавливались сроки службы в определенных чинах.
«Табель о рангах» уравнивала службу военную со службой гражданской: чины и звания присваивались в обеих сферах, принципы продвижения по службе были аналогичными, на практике, конечно, это не всегда соблюдалось, и феодальная знать получала определенные преимущества при получении чинов и замещении должностей. Но в целом закон был выгоден прежде всего рядовому дворянству, его представители получали реальную возможность подниматься на такие вершины власти, которой они не имели раньше.
Подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом. Степень квалификации определялась не только чином, но и образованием, специальной подготовкой. Обучение дворянских недорослей осуществлялось часто в принудительном порядке (за уклонение от службы налагалось взыскание).
Церковная реформа Важную роль в утверждении абсолютизма играла церковная реформа. Преобразования Петра I вызывали протест со стороны консервативного боярства и духовенства. Глава православной церкви патриарх Андриан открыто высказывался против ношения иноземного платья и бритья бороды. Во время казни бун- товщиков-стрельцов на Красной площади патриарх, моля об их пощаде, с крестным ходом пришел к Петру в Преображенское, но царь его не принял. После смерти партриарха Андриана в 1700 г. Петр I запретил избирать ему преемника, вокруг которого могли бы сосредоточиться противники преобразований. Он назначил «местоблюстителем патриаршего престола» рязанского митрополита Стефана Яворского, но не предоставил ему прав, принадлежавших патриарху.
В 1721 г. патриаршество было ликвидировано, для управления церковью была создана Духовная коллегия - Святейший правительствующий Синод. В проведении церковной реформы деятельно участвовал псковский епископ, умный и образованный Феофан Прокопович. В 1719 г. им был написан «Духовный регламент», тщательно отредактированный самим Петром I. В «Духовном регламенте» отмена патриаршества объяснялась несовершенством единоличного управления церкви и политическими неудобствами, происходившими от возвеличения церковной высшей власти как «равносильной царской власти и даже выше ее».
В Синод входили назначенный президентом Стефан Яворский, два вице-президента и восемь членов из представителей высшего черного и белого духовенства. После смерти Стефана Яворского Петр не назначил ему преемника, а фактической главой Духовной коллегии являлся светский обер-прокурор Синода, который должен был следить за действиями Духовной коллегии.
Учреждением Синода Петр подчинил церковную власть светской.
Реформа местного управления В начале своего царствования Петр пытался использовать прежнюю систему местного управления, постепенно вводя взамен назначаемых выборные элементы управления. Так, указом 10 марта 1702 г. предписывалось участие в управлении с главными традиционными администраторами (воеводами) выборных представителей дворянства. В 1705 г. этот порядок стал обязательным и повсеместным, что должно было усилить контроль за старой администрацией.
В 1708 г. в стране была проведена реформа, которая совершенно изменила систему местного управления.
Ей был посвящен указ «Об учреждении губерний и о росписании к ним городов» (18 декабря 1708). Основная цель этой реформы - обеспечение армии всем необходимым: с полками армии, распределенными по губерниям, устанавливалась прямая связь губерний через специально созданный институт кригскомиссаров. Согласно этому указу вся территория страны была разделена на восемь губерний. Московская включала в свой
состав 39 городов. Ингерманландская (позднее С.-Петербургская) - 29 городов. Еще два города этой губернии - Ямбург и Копорье были отданы во владение князю Меншикову. К Киевской губернии было приписано 56 городов, к Смоленской - 17 городов, к Архангелогородской (позднее Архангельской) - 20 городов, к Казанской - 71 городской и сельский населенный пункт. К Азовской губернии, кроме 52 городов, были отнесены 25 городов, приписанных к корабельным делам. К Сибирской губернии было приписано 26 городов, «да к Вятке 4 пригородка». В 1711 г. группа городов Азовской губернии, приписанная к корабельным делам в Воронеже, стала Воронежской губернией. Губерний стало девять. В 1713-1714 гг. число губерний возросло до 11.
Так началась реформа областного управления. В окончательном виде она сформировалась только к 1719 г., накануне второй областной реформы.
По второй реформе одиннадцать губерний были разделены на 45 провинций, во главе которых были поставлены губернаторы, вице-губернаторы или воеводы. Провинции делились на округа - дистрикты. Администрация провинций подчинялась непосредственно коллегиям. Четыре коллегии (Камер, Штатс-контора, Юстиции и Вотчинная) располагали на местах собственным аппаратом из камеристов, комендантов и казначеев. В 1713 г. в областное управление было введено коллегиальное начало: при губернаторах учреждены коллегии ландратов (от 8 до 12 человек на губернию), избираемых местным дворянством.
Областная реформа, отвечая наиболее актуальным потребностям самодержавной власти, была в то же время следствием развития бюрократической тенденции, характерной уже для предшествующего периода. Именно с помощью усиления бюрократического элемента в правлении Петр намеревался решать все государственные вопросы. Реформа привела не только к сосредоточению финансовых и административных полномочий в руках нескольких губернаторов - представителей центральной власти, но и к созданию на местах разветвленной иерархической сети бюрократических учреждений с большим штатом чиновников. Прежняя система «приказ - уезд» была удвоена: «приказ {или канцелярия) - губерния - провинция - уезд». Губернатору подчинялись четыре его непосредственных подчиненных: обер-комендант отвечал за военные дела, обер- комиссар и обер-провиантмейстер - за денежные и хлебные сборы, ландрихтер - за судебные дела. Во главе провинции обычно стоял воевода, в уезде финансовое и полицейское управление возлагалось на земских комиссаров, частично избираемых уездными дворянами, частично назначаемых сверху.
Губернаторам перешла часть функций приказов (особенно территориальных), их количество было сокращено.
Указ об учреждении губерний завершил первый этап реформы местного управления. Губернское управление осуществлялось губернаторами и вице-губернаторами, выполнявшими в основном военные и финансовые функции управления. Однако это деление оказалось слишком крупным и не позволяло осуществлять на практике управление губерниями, особенно при существовавших тогда коммуникациях. Поэтому в каждой губернии были крупные города, в которых управление осуществляла прежняя городская администрация.
Реформа городского управления Вокруг вновь образованных промышленных предприятий, мануфактур, приисков, шахт и верфей появлялись новые поселения городского типа, в которых стали формироваться органы самоуправления. Уже в 1699 г. Петр I, желая предоставить городскому сословию полное самоуправление по типу Запада, приказал учредить бурмистерскую палату. В городах стали формироваться органы самоуправления: посадские сходы, магистраты. Стало оформляться юридически городское сословие. В 1720 г. в Санкт-Петербурге бвт учрежден Главный магистрат, которому было поручено «ведать все городское сословие в России».
По регламенту Главного магистрата 1721 г. оно стало делиться на регулярных граждан и «подлых» людей. Регулярные граждане, в свою очередь, делились на две гильдии. Первая гильдия - банкиры, купцы, доктора, аптекари, шкиперы купеческих судов, живописцы, иконописцы и серебряных дел мастера. Вторая гильдия - ремесленники, столяры, портные, сапожники, мелкие торговцы. Гильдии управлялись гильдейскими сходами и старшинами. Низший слой городского населения («обретающиеся в наймах, в черных работах и тем подобные») выбирал своих старост и десятских, которые могли доносить магистрату о своих нуждах и просить об их удовлетворении.
По европейскому образцу создавались цеховые организации, в которых состояли мастера, подмастерья и ученики, руководимые старшинами. Все остальные горожане в гильдии не вошли и подлежали поголовной проверке с целью выявления среди них беглых крестьян и возвращения их на прежние места проживания.
Деление на гильдии оказалось чистейшей формальностью, так как проводившие его военные ревизоры, прежде всего заботившиеся об увеличении числа плательщиков подушной подати, произвольно включали в члены гильдий и лиц, не имеющих к ним отношения.
Государство и армия Военная реформа бвша одним из важнейших звеньев в цепи государственных преобразований начала XVIII в. После неудачных походов на Азов (1695-1696) прекратило свое существование дворянское конное ополчение. Образцом для преобразований военных частей стали полки личной охраны Петра I - Преображенский, Семеновский и Бутырский. Стрелецкое восстание 1698 г. ускорило ликвидацию старых стрелецких подразделений и их расформирование.
С 1699 г. начинается формирование рекрутской системы набора в армию. Указ от 19 ноября 1699 г. предусматривал формирование 30 пехотных солдатских полков из «даточных» и «охочих» людей. А указ 1705 г. завершил «складывание» рекрутчины.
Офицерский корпус, как правило, состоял из дворян. Служба в армии как для солдат, так и для офицеров стала пожизненной. Офицеры, как указывалось, перестали получать за службу поместные оклады землей и крестьянами и были переведены на государственное денежное жалованье (солдаты также получали жалованье). Все это ставило солдат и офицеров в зависимость от царской власти и превращало в надежную опору абсолютизма.
К 1705 г. было собрано уже 27 полков, набор осуществлялся по установленным рекрутским округам. Первый набор был произведен в 1705 г., до 1710 г. наборы производились ежегодно по норме - один рекрут с 20 тягловых дворов. Каждый набор составлял около 30 тыс. рекрутов. С 1723 г. на основе переписи была введена система подушной раскладки рекрутов (до 1725 г. было проведено 53 рекрутских набора, давших 284 тыс. солдат). Закрепленный порядок позволил сформировать многочисленную армию. Если в 1699 г. было создано 2 гвардейских, 27 пехотных и 2 драгунских полка, то к 1708 г. петровская армия насчитывала уже 52 только пехотных полка. К концу правления Петра 130-тысячная армия состояла из трех родов войск - пехоты, кавалерии и артиллерии. Кроме того, около 70 тыс. находилось в гарнизонных войсках, 6 тыс. - в ландмилиции (ополчении) и свыше 105 тыс. - в казачьих и иных иррегулярных частях. Система рекрутских наборов оказалась устойчивой и достаточно эффективной, просуществовав без изменений 170 лет - до 1874 г.
В начале XVIII в. управление армией осуществляли Разрядный приказ и Приказ военных дел, созданный для руководства полками «нового строя». Были упразднены Иноземский и Рейтарский приказы. Обеспечением армии ведали Приказ генерал-комиссара, Приказ артиллерии (1700) и Провиантский приказ (1700). Стрельцы находились в подчинении Приказа земских дел. После создания Сената часть военного управления переходит к нему и часть Военной канцелярии, созданной из слившихся военных приказов. Централизация военного управления завершилась созданием Военной коллегии (1719) и Адмиралтейства (1718).
В 1719 г. вводится изданный в 1716 г. Устав воинский, регламентировавший состав и организацию армии, отношения командиров и подчиненных, обязанности армейских чинов.
Одновременно с регулярной армией создавался военно-морской флот. Основные усилия были сосредоточены на создании Балтийского флота. В 1708 г. был спущен первый 28-пушечный фрегат на Балтике. Через 20 лет российский флот на Балтике был самым мощным: 32 линейных корабля, 16 фрегатов, 8 шняф, 85 галер и других мелких судов. Набор осуществлялся также из рекрутов (первый в 1705).
Для обучения морскому делу составлялись инструкции: «Артикул корабельный», «Инструкция и артикулы военные Российскому флоту» и «Регламент адмиралтейский» (1722). В 1720 г. был принят Морской устав. Над воинским уставом Петр I работал целый год, а над морским - пять лет.
Для вновь создаваемой регулярной армии требовались обмундирование и амуниция. Необходимые для этого средства правительство выискивало, увеличивая косвенные налоги. Следует отметить, что из расходного бюджета страны, последнего бюджета, составленного при Петре I на 1724 г., на статью «военный расход» приходилось: на сухопутное войско (из подушной подати) - 4 596 493 руб., на флот - 1 200 000 руб. Расход на войско и флот составлял 67% всего сметного дохода бюджета. Войско стало обходиться стране дороже, чем до Петра I, когда на него расходовалось менее 50% сметного дохода, хотя сам доход был значительно выше. В.О. Ключевский, приводя сопоставимые данные бюджетов 1680 и 1724 гг. «на наши деньги» называет следующие цифры: бюджет 1680 г. равнялся 20 млн руб., а бюджет 1724 г. - 70 млн руб.
Петровская государственная реформа, а также преобразование армии привели, с одной стороны, к достаточно четкому разделению военной и гражданской служб, а с другой - ознаменовались широким распространением практики участия профессиональных военных в государственном управлении. Это выражалось, прежде всего, в регулярном использовании военных, особенно гвардейцев, в качестве эмиссаров царя, наделенных для исполнения своего срочного задания чрезвычайными полномочиями, что открывало им дорогу к применению репрессий и насилия в отношении администрации и населения. Такое сложное мероприятие государственной важности, как перепись населения - ревизия, также было осуществлено силами военных.
Подушная перепись привела к введению нового порядка содержания и размещения войск. Полки были расселены на землях тех крестьян, с «подушного числа» которых взималась подать на нужды этого полка. В итоге воинские части 200-тысячной армии размещались практически в каждом уезде страны (за исключением окраин), причем постойная повинность, ранее временная, становилась для большинства крестьян постоянной. Претворение в жизнь этой идеи стало тяжелым бременем для крестьян.
Изданные законы о поселении полков - «Плакат» 1724 г. - должны были регулировать отношения населения с войсками, однако на практике власть командира полка была выше власти местной гражданской администрации.
Реформа судебной системы Переход к абсолютизму знаменовался и судебной реформой. Высшей судебной инстанцией был монарх. Его компетенция в сфере судопроизводства была неограниченной.
Следующей инстанцией был Сенат, подчиняющий себе Юстиц- коллегию (в числе всех других) и всю систему судебных учреждений. Сенат являлся высшей апелляционной инстанцией, и его решения были окончательными. Судебными функциями (по делам своих чиновников) наделялись приказы и коллегии. Коммерц- коллегия рассматривала торговые и вексельные споры, Вотчинная коллегия - земельные споры, Мануфактур-коллегия - дела членов цехов (мастеров, рабочих и учеников), Камер-коллегия - финансовые правонарушения. Юстиц-коллегия была апелляционной инстанцией для нижестоящих судов, проводила для них работу по обобщению судебной практики и подбору кадров.
Судебные органы были многообразными. В 1713 г. в губерниях учреждались ландрихтеры. Указом 8 января 1719 г. было предписано учредить 11 надворных судов, из них только пять совпадали с губерниями, в трех губерниях (Петербургской, Рижской и Сибирской) было по два надворных суда, но в Архангельской и Астраханской не было ни одного. Надворные суды состояли из президента, вицепрезидента и членов суда (до шести человек). Надворный суд рассматривал дела по доносам фискалов, уголовные и гражданские дела, выступал в качестве апелляционной инстанции к нижним судам.
Низшей инстанцией служили нижние суды двух составов: коллегиальные, называвшиеся провинциальными, назначенные в наиболее важных городах, и единоличные, городовые или земские суды по незначительным городам с их уездами.
С 1720 г. при надворных судах учреждались прокуроры, следившие за правильностью судопроизводства.
Надворному суду подчинялись нижние суды двух видов: коллегиальные и единоличные. Их юрисдикция распространялась на дворянское сословие. Крестьян по малозначительным делам судили помещики. Горожане судились в магистратах, духовенство - в консистории при епархиальных архиереях, в Управлении духовных дел и в Синоде. Политические дела рассматривались в Преображенском приказе или в Тайной канцелярии.
В 1722 г. была проведена радикальная судебная реформа. Были упразднены нижние суды. В провинциях судебная власть была возвращена провинциальным воеводам единолично или с асессорами. В отдаленных от провинциального центра городах воевода назначал судебного комиссара, получавшего право рассматривать незначительные уголовные и гражданские дела.
В качестве апелляционной инстанции для провинциальных судов сохранялись надворные суды, исключительным правом которых являлось рассмотрение дел, по которым назначалась смертная казнь.
Параллельно с гражданской судебной системой образовывались военные суды. Высшей инстанцией в этой системе был генеральный кригсрехт, рассматривающий наиболее важные дела, связанные с государственными или воинскими преступлениями. Нижней инстанцией
был полковой кригсрехт, рассматривающий все остальные дела. Военные суды также были коллегиальными, при каждом из них состоял аудитор, наблюдавший за законностью правосудия. Приговоры генерального кригсрехта выносились на утверждение в военную коллегию.
Новыми чертами организационной судебной системы в первой четверти XVIII в. стали:
Коллегиальное устройство судов;
Попытки (правда, неудачные) отделить судебную организацию и функцию от административной;
Учреждение контроля за деятельностью судов со стороны специально учрежденных органов (прокуроров, фискалов, аудиторов), совмещение гражданской и военной юстиции.
Итоги петровских преобразований управления В 1718 г. была образована Тайная канцелярия, ликвидированная в 1726 г. В 1729 г. ликвидируется Преображенский приказ и розыскные функции передаются Верховному тайному совету, ас 1731 г. - Канцелярии тай- ныхрозыскныхдел.
Петровское законодательство отличается от предыдущего значительно меньшей казуистичностью, более высоким уровнем обобщений, более четкой схемой и последовательностью. От формулировки закона Петр требовал четкости и ясности: «Надлежит законы писать ясно, чтобы их не перетолковывать». Вместе с тем и в содержании законов, и даже в их названиях, нашла отражение его любовь ко всему западному. Петровский идеал рационального и справедливого государства, регулируемого хорошими законами, оказался утопией.
В итоге административных преобразований в России было завершено оформление абсолютной монархии. Царь получил возможность неограниченно и бесконтрольно управлять страной при помощи полностью зависимых от него чиновников. Неограниченная власть монарха нашла законодательное выражение в 20-м артикуле Воинского устава и Духовном регламенте: власть монархов есть самодержавная, которой повиноваться сам Бог повелевает. Внешним выражением утвердившегося в России абсолютизма является принятие в 1721 г. Петром I титула императора и наименования «Великий».
Своими победами Петр присоединил к России Эстляндию, Лиф- ляндию с прилегающими островами Финляндии и закончил Шведскую войну Ништадским миром, в 1721 г. заключив который, по ходатайству всех сословий государства, принял титул Императора Всероссийского, Отца Отечества и Великого, и с того времени была установлена следующая форма его царского титула: «Божьею Милостью Мы, Петр I Император и Самодержец Всероссийский» (Иллю- стрированнаяхронология... С. 39).
К важнейшим признакам абсолютизма относятся бюрократизация аппарата управления и его централизация. Новая государственная машина в целом работала гораздо эффективнее старой. Но в нее
была заложена «мина замедленного действия» - отечественная бюрократия. Е.В. Анисимов в книге «Время петровских времен» пишет: Бюрократия - необходимый элемент структуры государства нового времени. Однако в условиях российского самодержавия, когда ничем и никем не ограниченная воля монарха - единственный источник права, когда чиновник не ответственен ни перед кем, кроме своего начальника, создание бюрократической машины стало и своеобразной «бюрократической революцией», в ходе которой был запущен вечный двигатель бюрократии.
Реформы центрального и местного управления создали внешне стройную иерархию учреждений от Сената - в центре до воеводской канцелярии - в уездах.
23. Реформы государственного управления Петра 1
1. Положение монарха. Возглавляет государство абсолютный монарх. Ему всецело и неограничено принадлежит высшая законодательная, исполнительная и судебная власть. Он также является главнокомандующим армии. С подчинением церкви монарх осуществляет руководство и государственной религиозной системой.
Изменяется порядок престолонаследия. В силу политических мотивов Петр I лишил законного престолонаследника царевича Алексея права наследования. В 1722 г. был издан Указ о наследии престола, закреплявший право монарха по собственной воле назначать своего наследника. Юридическим источником закона стала признаваться воля монарха. Законодательные акты издавались самим монархом либо сенатом от его имени.
Монарх был главой всех государственных учреждений:
присутствие монарха автоматически прекращало действие местной администрации и передавало власть ему. Все государственные учреждения были обязаны исполнять решения монарха.
Монарх был верховным судьей и источником всей судебной власти. В его компетенции было рассмотрение любых дел независимо от решения судебных органов. Его решения отменяли все другие. Монарху принадлежало право помилования и утверждения смертных приговоров.
2. Боярская дума к концу XVII в. из органа, которому наряду с царем принадлежала вся полнота государственной власти, превратилась в периодически созываемое совещание приказных судей. Дума стала судебно-управленческим органом, осуществлявшим надзор за деятельностью исполнительных органов (приказов) и органов местного управления. Численность Боярской думы постоянно возрастала. В конце XVII в. из состава Думы выделились Ближняя дума и Расправная палата.
В 1701 г. функции Боярской думы были переданы Ближней канцелярии, которая координировала всю работу центральных органов управления. Чиновники, входившие в канцелярию, объединились в совет и получили название Консилии министров.
После образования сената в 1711 г. Боярская дума была ликвидирована.
3. Значение Сената Сенат был учрежден в 1711 г. как высший орган управления общей компетенции, в которую входили судебная, финансовая, ревизионная и другие виды деятельности. Состав сената включал 9 сенаторов и обер-секретаря, назначавшихся императором;
Структура сената включала присутствие и канцелярию. Присутствие представляло собой общее собрание сенаторов, на котором обсуждались и принимались посредством голосования решения. Вначале требовался единогласный порядок принятия решений, с 1714 г решения стали приниматься большинством голосов. Указы сената должны были подписываться всеми его членами. Поступающие в сенат дела регистрировались и заносились в реестр, заседания подлежали протоколированию.
Канцелярия, возглавляемая обер-секретарем, состояла из нескольких столов: разрядного, секретного, губернского, приказного и пр. В 1718 г. штат сенатских подьячих был переименован в секретарей, канцеляристов и протоколистов.
При сенате существовало несколько должностей, имевших важное значение в области государственного управления. Контроль за деятельностью сената был возложен на генерал-ревизора, которого позже сменил обер-секретарь сената. Для надзора за деятельностью всех учреждений, в том числе и сената, учреждались должности генерал-прокурора и обер-прокурора. Им подчинялись прокуроры при коллегиях и надворных судах.
В 1722 г. сенат был реформирован тремя указами императора. Был изменен состав сената: в него стали входить высшие сановники, не являвшиеся руководителями конкретных ведомств. Президенты коллегий, кроме Военной, Морской и Иностранной, были "исключены из его состава. Сенат становился надведомственным контрольным органом. Таким образом, реформа 1722 г. превратила сенат в высший орган центрального управления.
4. Система управления Перестройка приказной системы управления произошла в 1718-1720гг. Большинство приказов было ликвидировано, а на их месте учреждены новые центральных органы отраслевого управления - коллегии.
Сенатом были определены штаты и порядок работы коллегий. В состав коллегий входили: президенты, вице-президенты, четыре советника, четыре асессора (заседателя), секретарь, актуариус, регистратор, переводчик и подьячие.
В декабре 1718г. был принят реестр коллегий. Важнейшими, «государственными», являлись три коллегии: Военная коллегия, Адмиралтейств-коллегия, Коллегия иностранных дел. Другая группа коллегий занималась финансами государства: Камер-коллегия, ответственная за доходы государства, Штатс-контор-коллегия - за расходы и Ревизион-коллегия, контролирующая сбор и расход казенных средств. Торговля и промышленность находились в ведении сначала двух, а затем трех коллегий:
Коммерц-коллегии (ведавшей торговлей), Берг-коллегии (занимавшейся горным делом). Мануфактур-коллегии (занимавшейся легкой промышленностью). Наконец, судебную систему страны курировала Юстиц-коллегия, а две сословные коллегии - Вотчинная и Главный магистрат - управляли дворянским землевладением и городскими сословиями.
Функции, внутреннее устройство и порядок делопроизводства в коллегиях определялись Генеральным регламентом, Объединившим нормы и правила, регламентирующие порядок работы дереждения.
В ходе создания новых органов управления появились новые титулы: канцлер, действительный тайный и тайный советники, советники, асессоры и др. Штатные и придворные должности были приравнены к офицерским рангам. Служба становилась профессиональной, а чиновничество - привилегированным сословием.
5. Реформы в местном управлении. Во второй половине XVII в. продолжала действовать следующая система местных органов управления: воеводское управление и система областных приказов. Реорганизация местных органов управления произошла в начале XVIII в.
Главными причинами этих преобразований явились: рост антифеодального движения и необходимость в развитом и слаженном аппарате на местах. Преобразование местных органов управления началось с городов.
Указом 1702 г. был отменен институт губных старост, а их функции были переданы воеводам. Отмечалось, что воеводы должны были управлять делами совместно с выборными дворянскими советами. Таким образом, сфера местного управления получила коллегиальное начало.
С 1708 г. вводилось новое территориальное деление государства: территория России была разделена на восемь губерний, по которым были расписаны все уезды и города. В период 1713-1714 гг. число губерний возросло до одиннадцати. Возглавлял губернию губернатор или генерал-губернатор, объединявший в своих руках административную, судебную и военную власть. В своей деятельности он опирался на вице-губернатора и четырех помощников по отраслям управления.
Губернии разделялись на уезды, возглавляемые комендантами. Во главе провинций стояли обер-коменданты.
К 1715 г. сложилась трехзвенная система местного управления: уезд - провинция - губерния.
Вторая областная реформа была проведена в 1719 г.: территория государства разделялась на 11 губерний и 45 провинций (впоследствии их количество увеличилось до 50).
Провинции делились на округа-дистрикты. В 1726г. дистрикты были упразднены, а в 1727 г. восстановлены уезды.
Провинции стали основными единицами управления. Во главе наиболее важных провинций стояли генерал-губернаторы и губернаторы, остальные провинции возглавлялись воеводами. Им были предоставлены широкие полномочия в административной, полицейской, финансовой и судебной сферах. В своей деятельности они опирались на канцелярию и штат помощников. Управление дистриктами возлагалось на земских комиссаров.
В 1718-1720 гг. была осуществлена реформа органов городского самоуправления. Создавались выборные сословные коллегиальные органы управления, получившие название магистратов. Общее руководство городовыми магистратами осуществлял Главный магистрат. В его состав входили:
обер-президент, президент, бургомистры, ратманы, прокурор, главный судья, советники, асессоры и канцелярия. С 1727 г., после ликвидации Главного магистрата, городовые магистраты стали подчиняться губернаторам и воеводам.
6. Содеражание военной реформы. В XVII-XVIII вв. шел процесс создания регулярной армии.
В конце XVII в. была расформирована часть стрелецких полков, прекратило свое существование дворянское конное ополчение. В 1687 г. были созданы «потешные» полки: Преображенский и Семеновский, составившие ядро новой армии.
Военные реформы Петра I решали вопросы комплектования и организации армии.
В период 1699-1705 гг. в России была введена рекрутская система комплектования армии. Рекрутской повинности подлежало все податное мужское население. Служба была пожизненной. Солдаты набирались в армию из крестьян и горожан, офицеры - из дворян.
Для подготовки офицерских кадров были открыты военные школы: бомбардиров (1698 г.), артиллерийские (1701,1712 гг.), Морская академия (1715 г.) и др. В офицерские школы принимались в основном дети дворян.
До 1724г. при наборе рекрутов исходили из подворной раскладки, т. е. от 20 дворов брали одного рекрута. После проведения подушной переписи населения в основу набора рекрутов было положено число душ мужского пола.66
В начале XVIII в. управление армией осуществляли Разрядный приказ, Приказ военных дел, Приказ артиллерии, Провиантский приказ и ряд других военных приказов. После образования сената в 1711 г. и Военной коллегии в 1719г., созданной из объединенных военных приказов, управление армией перешло к ним. Руководство флотом было возложено на Адмиралтейскую коллегию, основанную в 1718г.
Армия делилась на полки, полки - на эскадроны и батальоны, а те, в свою очередь, - на роты. Введение централизованного управления армией позволило лучше осуществлять руководство ею как в мирное, так и в военное время и обеспечивать всем необходимым. В результате проведенных реформ русская армия стала самой передовой армией в Европе.
Удобная навигация по статье:
Реформы государственного управления императора Петра 1
Петровскими реформами центрального управления историки называют масштабные преобразования государственного аппарата, которые произошли в период правления Петра Первого. Основными нововведениями правителя считаются создание Правительствующего Сената, а также полной замены системы приказов Коллегиями, формирование царской Тайной Канцелярии Святейшего Синода.
Во время становления Петра на трон в качестве ключевого поста государственного управления выступали дворяне, которые получали свой чин по праву фамилии и происхождения. Пришедший к власти Пётр понимал, что устоявшаяся система правления – одно из слабых звеньев. Что именно она тормозит страну в её развитии.
Путешествие по Европе с 1697 по 1698 год царя в составе Великого Посольства позволило ему ознакомиться с системой административных органов в европейских государствах. На основе них он решает провести преобразования в России.
С началом петровской власти Боярская дума стала терять свою власть и впоследствии превратилась в рядовое бюрократическое ведомство. С 1701 года вся её работа была делегирована новому органу под названием «Консилия министров», которая представляла собой совет начальников самых важных правительственных органов. При этом, в её состав входило немало тех же бояр.
За два года до этого создаётся Ближняя канцелярия, контролирующая финансовые операции каждого приказа и принимающая административные решения. Все царские советники были обязаны подписывать важнейшие документы и регистрировать эти события в специальной книге именных указов.
Учреждение Сената
Второго марта 1711 года Петром Первым формируется так называемый Правительствующий Сенат, являющийся наивысшим органом административной, судебной и законодательной власти. На этот орган царь возлагал все свои обязанности на время своего отсутствия, ведь частые поездки из-за Северной войны не могли стать причиной остановки развития государства. При этом, данный управленческий орган был полностью подчинён царской воле и имел коллегиальную структуру, члены которой отбирались лично Петром. Двадцать второго февраля 1711 года была создана новая дополнительная должность фискала, который должен был осуществлять дополнительный надзор во время отсутствия царя за чиновниками.
Формирование и развитие коллегий происходит в период с 1718 по 1726 год. В них царь видел орган, способный заменить устаревшую систему медлительных приказов, которые, по большей части, лишь дублировали функции друг друга.
Появляясь, коллегии полностью поглощали приказы, а в период с 1718 по 1720 год президенты образованных Коллегий даже являются сенаторами и лично заседают в Сенате. Необходимо отметить, что впоследствии в Сенате остались лишь основные Коллегии:
- Иностранных дел;
- Адмиралтейства;
- Военная.
Формированием вышеописанной системы коллегий завершается процесс бюрократизации и централизации государственного аппарата России. Разграничение ведомственных функций, а также общие нормы деятельности, регулирующиеся Генеральным регламентом – основное отличие обновлённого петровского аппарата от прежней системы управления.
Генеральный регламент
Царским указом от девятого мая 1718 года президентам трёх коллегий было поручено начать разработку документа под названием Генеральный Регламент, который бы являлся системой делопроизводства и имел в своей основе шведский устав. Данная система впоследствии стала называться «коллежской». Фактически регламентом утверждался коллегиальный способ обсуждения и решения дел, а также организацию делопроизводства и регулирование отношений с органами самоуправления и Сенатом.
Десятого марта 1720 года данный документ был одобрен и подписан правителем России Петром Первым. Устав включал в себя введение, а также пятьдесят шесть глав с общими принципами работы аппарате каждого государственного учреждения и разные приложения для толкования новых иностранных слов, которые были в тексте Генерального Регламента.
Святейший Синод
Перед окончанием Северной войны Пётр Первый начинает планировать свои церковные преобразования. Он приказывает епископу Феофану Прокоповичу начать разработку Духовного регламента и пятого февраля 1721 года царь одобряет и подписывает учреждение Духовной коллегии, которая впоследствии станет называться «Святейший Правительствующий Синод».
Каждый член данного органа был обязан лично присягнуть в верности царю. Одиннадцатого мая 1722 года появляется должность обер-прокурора, контролирующая деятельность Синода и докладывающая все новости правителю.
Создав Синод, государь ввёл церковь в механизм государства, фактически уподобив её одному из многих на тот момент существующих административных учреждений, наделённого определёнными функциями и обязанностями.
Схема управления государством при Петре I
Таблица: реформы Петра I в сфере государственного управления
Дата реформы | Содержание реформы |
1704 год | Была упразднена Боярская дума |
1711 год | Был учрежден Сенат (законодательные, контрольно-финансовые функции) |
1700-1720 гг. | Упразднение патриаршества и создание Святейшего Синода |
1708-1710 гг. | Реформа местного самоуправления. Создание губерний |
1714-1722 гг. | Создание прокуратуры, введение должности фискалов |
1718-1721 гг. | Замена приказов коллегиями |
1722 год. | Изменение системы престолонаследия (теперь монарх сам назначал себе преемника) |
1721 год. | Провозглашение России империей |
Схема: местное самоуправления после реформ управления Петра I
Видео-лекция: Реформы Петра I в сфере управления
Тест по теме: Реформы государственного управления императора Петра 1Лимит времени: 0 Навигация (только номера заданий)0 из 4 заданий окончено ИнформацияПроверь себя! Исторический тест по теме: Реформы управления Петра I “
Вы уже проходили тест ранее. Вы не можете запустить его снова. Тест загружается... Вы должны войти или зарегистрироваться для того, чтобы начать тест. Вы должны закончить следующие тесты, чтобы начать этот: РезультатыПравильных ответов: 0 из 4 Ваше время: Время вышло Вы набрали 0 из 0 баллов (0 )
Задание 1 из 4 1 .В каком году Петром 1 был сформирован правительственный сенат? Правильно
Неправильно
|
В первой четверти XVIII в. был осуществлен целый комплекс реформ, связанных с перестройкой центральных и местных органов власти и управления. Их сущностью было формирование дворянско-чиновничьего централизованного аппарата абсолютизма.
С 1708 года Петр I начал перестраивать старые учреждения и заменять их новыми, в результате чего сложилась следующая система органов власти и управления. Вся полнота законодательной, исполнительной и судебной власти сосредоточилась в руках Петра, который после окончания Северной войны получил титул императора. В 1711 году был создан новый высший орган исполнительной и судебной власти - Сенат, обладавший и значительными законодательными функциями.
Взамен устаревшей системы приказов было создано 12 коллегий, каждая из которых ведала определенной отраслью или сферой управления и подчинялась Сенату. Коллегии получили право издавать указы по тем вопросам, которые входили в их ведение. Кроме коллегий было создано известное число контор, канцелярий, департаментов, приказов, функции которых были также четко разграничены.
В 1708 - 1709 гг. была начата перестройка органов власти и управления на местах. Страна была разделена на 8 губерний, различавшихся по территории и количеству населения.
Во главе губернии стоял назначаемый царем губернатор, сосредоточивавший в своих руках исполнительную и служебную власть. При губернаторе существовала губернская канцелярия. Но положение осложнялось тем, что губернатор подчинялся не только императору и Сенату, но и всем коллегиям, распоряжения и указы которых нередко противоречили друг другу.
Губернии в 1719 г. были разделены на 50 провинций. Во главе провинции стоял воевода с провинциальной канцелярией при нем. Провинции в свою очередь делились на дистрикты (уезды) с воеводой и уездной канцелярией. После введения подушной подати были созданы полковые дискриты. Квартировавшие в них воинские части наблюдали за сбором податей и пресекали проявления недовольства и антифеодальные выступления.
Вся эта сложная система органов власти и управления имела четко выраженный продворянский характер и закрепляла активное участие дворянства в осуществлении своей диктатуры на местах. Но она одновременно еще больше расширила объем и формы службы дворян, что вызывало их недовольство.
Осуществлением административных преобразований было завершено оформление абсолютизма в России. Теперь в руках монарха находилась реально действующая сила. Ощущение пустоты под могуществом, которое Петр сильно ощущал вначале царствования, прошло. Петр видел свою реальную опору, структурированную, приведенную, хотя еще не окончательно, но в более стройный вид: чиновники, регулярная армия, сильный военно-морской флот; органы политического сыска находились в распоряжении царя для неограниченного и бесконтрольного управления страной. Неограниченная власть царя была довольно определенно выражена в Воинском уставе,10-й артикул, который гласил: "... Его Величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответу дать не должен, но и силу, и власть имеет свои государству и земли, яко христианский государь, по воле и благословению управлять". Церковь, как одна из подчиненных государству структур, со своей стороны в духовном регламенте подтверждала: "Монархов власть есть самодержавная, которым повиноваться сам Бог повелевает". Принятие Петром титула императора являлось не только нынешним выражением, но и подтверждением утверждающегося абсолютизма в России.
Абсолютизм, как высшая форма феодальной монархии, предполагает наличие определенного уровня товарно-денежных отношений и должного развития промышленности в стране. Выполнение первого из этих условий создает предпосылки финансирования разрастающейся военной и гражданской бюрократии, второе - служит материальной базой для развития регулярной армии и флота. Абсолютная монархия, прежде всего, представляет интересы дворянства. Но, учитывая названные условия, в ее повседневной политике необходимо было принимать решения, укрепляющие позиции купечества и промышленников.
Реформы высших органов власти и управления, прошедшие в первой четверти XVIII в., принято подразделять на три этапа:
- 1699-1710 гг. - частичные преобразования в системе высших государственных органов, структуре местного самоуправления, военная реформа;
- 1710-1719 гг. - ликвидация прежних центральных органов власти и управления, создание новой столицы, Сената, проведение первой областной реформы;
- 1719-1725 гг. - образование новых органов отраслевого управления (коллегий), проведение второй областной реформы, реформы церковного управления, финансово-налоговой системы, создание правовой основы для всех учреждений и нового порядка прохождения службы.
С 1699 г. прекратились новые пожалования в члены Боярской думы и думные чины; вместо Расправной палаты была учреждена Ближняя канцелярия - орган административно-финансового контроля за деятельностью всех государственных учреждений (к 1705 г. в заседаниях этого органа принимали участие не более 20 человек). Ближняя канцелярия регистрировала все царские указы и распоряжения. После образования Сената Ближняя канцелярия (1719) и Конзилия министров (1711) прекратили свое существование.
Сенат был образован в 1711 г. как чрезвычайный орган во время нахождения Петра I в военных походах. По Указу Сенат должен был, основываясь на существующем законодательстве, временно замещать царя. Статус нового органа не был детализирован, это произошло несколько позже - из двух дополнительно принятых указов стало ясно, что Сенат - постоянно действующий орган.
Превращение Сената в постоянно действующий орган было связано с губернской реформой 1708 г., которая расстроила всю старую систему приказов. Система губерний (первоначально их было восемь) не имела своего центра: Москва фактически перестала быть столицей, Петербург еще не стал ею, старая система центральных органов управления была разрушена. "Консилия министров" (из думных людей, бояр, окольничьих) собиралась периодически и по случаю. Государева ставка в военных условиях постоянно перемещалась из одного места в другое. В Москве не оставалось учреждения, осуществлявшего контроль за финансами, Ближняя канцелярия не могла справляться с делами центрального государственного управления. Номинальным центром распавшейся на восемь частей милитаризированной державы оставалась только фигура государя.
Потребовалось создание органа, в руках которого сосредоточивалось бы все центральное управление, органа компактного, единодушного в своей деятельности и решениях и полностью преданного и подчиненного верховной власти.
К компетенции Сената относились: судебная и организационно-судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешнеторговые и кредитные полномочия. О законодательных полномочиях Сената ничего не говорилось.
Указом 1711 г. устанавливался порядок заседаний и делопроизводства в Сенате. Все указы должны были собственноручно подписывать все члены Сената. В 1714 г. меняется порядок принятия решений - вместо единогласного достаточно было большинства голосов.
В 1711 г. сформировалась система фискального надзора, при Сенате учреждалась должность обер-фискала. Последний получал возможность осуществлять надзор за деятельностью госаппарата, используя систему фискалов (эти должности учреждались при губернских правлениях, провинциях, городах).
Все поступающие в Сенат дела заносились в реестр, заседания протоколировались.
С 1722 г. Сенат посылал в провинции сенатора-ревизора. Генерал-прокурор мог ставить вопрос перед Сенатом о ликвидации пробелов в законодательстве и осуществлял гласный надзор за деятельностью Сената и коллегий.
Структура Сената включала присутствие (общее собрание сенаторов, на котором принимались решения) и канцелярию, которую возглавлял обер-секретарь и которая состояла из нескольких столов (секретный, некий, приказный и проч.). В1718 г. штат сенатских подьячих переименовался в секретарей, канцеляристов и протоколистов (в 1722 г. канцелярия Сената переподчинена генерал-прокурору).
В 1712 г. при Сенате была восстановлена Расправная палата, распивавшая дела местных судов и администрации в качестве апелляционной инстанции.
В 1718 г. в состав Сената кроме назначенных царем членов вошли все президенты вновь созданных учреждений-коллегий.
Сенат получил вид комитета министров: президенты коллегий становились одновременно сенаторами и главами учреждений, ответственных перед Сенатом. Эта сложность была разрешена в 1722 г., когда введенные в Сенат президенты были там оставлены только в качестве сенаторов, а на их место в коллегиях были назначены новые лица.
В 1722 г. Сенат был реформирован тремя указами императора. Во-первых, изменен состав Сената: в него могли входить высшие сановники (по Табели о рангах - действительные тайные и тайные советники), не являвшиеся руководителями конкретных ведомств. Президенты коллегий не входили в его состав (за исключением предшественников военной, морской и иностранной коллегий), и Сенат превращался в надведомственный контрольный орган.
Для контроля за деятельностью самого Сената в 1715 г. была учреждена должность генерал-ревизора, которого несколько позже сменил обер-секретарь Сената. Для усиления контроля со стороны императора при Сенате учреждались должности генерал-прокурора и обер-прокурора. Им были подчинены прокуроры при коллегиях. Кроме того, при Сенате образовывались должности рекетмейстера (принятие жалоб и апелляций) и герольдмейстера (учет служащих дворян).
Указом "О должности Сената" этот орган получил право издавать собственные указы. Устанавливался регламент его работы: обсуждение и принятие решений, регистрация и протоколирование. Круг вопросов, которые рассматривал Сенат, был достаточно широк: анализ материалов, представляемых государю, важнейшие дела, поступавшие с мест (о войне, бунтах, эпидемиях), назначение и выборы высших государственных чинов, принятие апелляций на судебные решения коллегий.
Создание коллегий освободило Сенат от детальной управленческой деятельности, оставив за ним общие руководящие и контрольные функции. Вместе с тем расширялась его законосовещательная деятельность.
В работе Сената устные указы и административные распоряжения уступают место новым формам законотворчества: по Генеральному регламенту 1720 г. обязательными для коллегий распоряжениями были только письменные указы Сената (и царя). В статусе Сената сочетались его законодательные полномочия (государь разрешал Сенату без согласования с ним самостоятельно решать неотложные дела) и его роль в качестве органа исполнительной власти.
Генерал-прокурор одновременно руководил заседаниями Сената и осуществлял контроль за его деятельностью. Генерал-прокурор и обер-прокурор могли быть назначены и отстранены только монархом.
Реформа 1722 г. превратила Сенат в высший орган центрального управления, вставший над всем государственным аппаратом (коллегиями и канцеляриями). В системе этих органов происходили существенные изменения.
В 1689 г. был создан особый, не вписывающийся в систему других Преображенский приказ. С 1697 г. в нем оказались сосредоточенными розыск и суд по важнейшим политическим и воинским делам, он превратился в центральный орган политического сыска и был позже подчинен Сенату наряду с другими коллегиями. Упразднен в 1729 г.
В 1699 г. учреждена Бурмистерская палата, или Ратуша, с помощью которой предполагалось улучшить дело поступления в казну прямых налогов и выработать общие условия промышленности и торговли в городах. В своей работе Бурмистерская палата опиралась на систему местных органов (земских губ). К 1708 г. Ратуша превратилась в центральное казначейство, заменив Приказ Большой казны. В нее вошли 12 старых финансовых приказов.
В конце XVII - начале XVIII в. сократилось число приказов, и Одновременно с этим произошло слияние нескольких приказов в один. В1699 г. из 44 приказов образовались 25. Требования новой политической и государственной жизни в стране вызвали появление новых отраслевых приказов: Адмиралтейского (1696), Провиантского (1700), Приказа военных дел (образованного в 1701 г. на основе слияния Рейтарского и Иноземного приказов).
Нерегламентированность деятельности приказов и отсутствие нормативной базы затрудняли их работу в новых условиях и особенно контроль за их деятельностью со стороны высших органов. В 1718-1720 гг. большинство приказов ликвидировано, на их месте учреждены новые органы отраслевого управления.
В конце 1717 г. начала складываться система коллегий: Сенатом были назначены президенты и вице-президенты, определены штаты и порядок работы. Кроме руководителей в состав коллегий входили четыре советника, четыре асессора (заседателя), секретарь, актуариус, регистратор, переводчик и подьячие. Специальным указом с 1720 г. предписывалось начать производство дел "новым порядком".
Форма новых центральных органов управления была заимствована на Западе - в Швеции, Германии и др. Уже в 1712 г. была сделана попытка учредить Торговую коллегию при участии иностранцев. В Германии и Чехии набирались опытные юристы и чиновники для работы в русских государственных учреждениях. Шведские коллегии считались лучшими в Европе, они и были взяты за образец для русских в 1715 г.
Самим коллегиям было поручено на основе шведского устава готовить для себя регламенты, приспосабливая иностранные нормы к отечественным условиям.
Предполагалось, что коллегии внесут в управление два новых начала: более систематическое разделение ведомств и совещательный порядок решения дел. Упразднялся территориальный принцип управления, компетенция коллегий распространялась на всю территорию государства.
Старые приказы либо поглощались коллегиями, либо подчинялись им (например, в состав Юстиц-коллегии вошли семь приказов). Уже в декабре 1718 г. был принят реестр коллегий:
- 1) Иностранных дел;
- 2) Казенных сборов;
- 3) Юстиции;
- 4) Ревизионная (бюджетная);
- 5) Военная;
- 6) Адмиралтейская;
- 7) Коммерц (торговля);
- 8) Штатс-контора (ведение государственных расходов);
- 9) Берг-Мануфактур (промышленная и горнодобывающая).
В 1721 г. учреждена Вотчинная коллегия, заменившая Поместный приказ, в 1722 г. из единой Берг-Мануфактур-коллегии выделилась Мануфактур-коллегия, на которую, кроме функций управления промышленностью, были возложены задачи экономической политики и финансирования. За Берг-коллегией остались функции горнодобычи и монетного дела.
Деятельность коллегий определял Генеральный регламент (1720), объединивший большое число норм и правил, детально расписывающих порядок работы учреждения.
Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Четкое распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финансами в едином учреждении - все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.
С учреждением новой столицы (1713) центральный аппарат переместился в Санкт-Петербург. Сенат и коллегии создавались уже там.
В 1720 г. в Санкт-Петербурге создан Главный магистрат (на правах коллегии), координировавший работу всех магистратов и являвшийся для них апелляционной судебной инстанцией. В 1721 г. принят Устав Главного магистрата, регламентировавший работу магистратов и городской полиции.
Отраслевой принцип управления, свойственный коллегиям, не был выдержан до конца: судебные и финансовые функции, помимо специальных, возлагались на иные отраслевые коллегии (Берг, Мануфактур, Коммерц). Вне сферы контроля коллегий оставались целые отрасли (полиция, просвещение, медицина, почта). Коллегии не входили также в сферу дворцового управления: здесь продолжали действовать Приказ большого дворца и Канцелярия дворцовых дел. Такой подход к делу нарушал единство коллежской системы.
Итак, преобразование системы государственных органов изменило характер государственной службы и бюрократии. С упразднением Разрядного приказа в 1712 г. последний раз были составлены списки думных чинов, стряпчих и других чинов. В ходе создания новых управлениях органов появились новые титулы: канцлер, действительный тайный и тайный советники, советники, асессоры и др. Все должности (штатские и придворные) были приравнены к офицерским рангам. Служба становилась профессиональной, а чиновничество - привилегированным сословием.
Удобная навигация по статье:
Система органов государственной власти при Петре I
Формирование новой системы управления при Петре I
До окончания Северной воны органы государственного управления при Петре Первом в России не имели особых отличий. Однако, после окончания военных действий против Швеции и победы русское государство заняло своё почётное место на международной арене. Учитывая эти события, в 1721 году Сенат провозглашает царя Петра императором, а также «отцом Отечества» и «Великим».
С этого дня император приобрёл более обширные полномочия, нежели были до этого у царя периода так называемой сословно-представительной монархии. В государстве не осталось больше ни одного государственного органа управления, который бы мог хоть как то ограничить императорскую волю и власть. Только сам Пётр Первый имел право издавать законы, полностью формируя по своему усмотрению законодательную основу державы и только император мог осуществлять через Синод суд. Таким образом, каждое решение и приговор суда выносилось от имени государя. Император лишил русскую Церковь автономии и полностью подчинил её государству, упразднив должность патриарха.
Абсолютизм Петра I
Власть императора была настолько неоспоримой в государстве, что Петру без труда удалось изменить порядок наследования престола в Российской империи. До этого право управления страной переходило от сыну от отца, а в случае отсутствия законного наследника, будующий правитель мог быть избран Земским собором. Однако, сам Пётр считал, что данный устаревший порядок не соответствует идеям абсолютной монархии и если наследник не является хорошим кандидатом, то император должен иметь право отказать ему в праве занять престол, выбрав самостоятельно нового правителя. Естественно, что под «недостойным наследником» Пётр, в первую очередь, имел ввиду собственного сына, который посмел выступить против реформ отца.
Учреждение Правительсвующего Сената в 1711 году
В этот же период в качестве высшего учреждения петровской администрации выступал Правительствующий Сенат, которым государь заменил прежнюю неэффективную Боярскую думу. Двадцать седьмого февраля 1711 года, перед выступлением в военный Прутский поход, царь подписал указ, согласно которому, в то время, когда Петра нет в столице всё управление государством переходило в руки Правительствующему Сенату. В Сенате присутствовали девять членов и обер-секретарь.
Функции и властные полномочия Сената
Сенат выполнял следующие функции:
- рассмотрение дел в качестве высшей судебной инстанции;
- решение вопросов, которые были связаны с ведением военных действий на террирориях, принадлежащих русскому государству;
- заслушивание отчётов комиссий;
- рассмотрение различного рода жалоб, а также смещение и назначение начальников разных категорий и пр.
Вместе с этим управляющим органом русский монарх учредил в провинциях фискалов и посадил в Сенате обер-фискала. В обязанности данных чиновников входил надзор за соблюдением законности в губернских и центральных учреждениях. Позже, все эти обязанности вошли в фактическую деятельность генерал-прокурора, который по указу царя должен был присутствовать и следить за порядком на каждом заседании Правительствующего Сената. Самым первым обер-прокурором царь назначил Павла Ягужинского.
И хотя Сенат был учреждён в качестве временного решения для осуществления управления государством во время отсутствий в стране царя, это учреждение продолжило существовать и после возвращения Петра Первого из Прутского похода, представляя собой высший государственный – контрольное, судебное и административное.
Учреждение прокуратуры в 1722 году
1722 год считается началом российской прокуратуры. В этот же период была учреждена и особая должность рекетмейстера, рассматривающего жалобы и принимающего решения по несправедливому решению коллегий. Обо всех подобных делах рекетмейстер должен был доносить в Сенат, требуя скорого решения вопроса, а иногда в его обязанности входил доклад об этом самому императору.
Вышеописанная должность была полностью упразднена только в 1763 году при реорганизации этого управляющего органа. Кроме этого, в подчинении у Правительствующего Сената был и герольдмейстер, который представлял собой должностное лицо, ведавшее всеми делами высшего дворянского сословия. Например, в обязанности этого должностного лица входил учёт дворян, их назначение на государственную службу, контроль прохождения ими военной службы и пр.
В 1731 году при Правительствующем Сенате появляется так называемая Канцелярия тайных розыскных дел, расследующая и производящая суды по всем государственным преступлениям. Спустя тридцать лет она была упразднена и заменена тайной экспедицией Сената, расследовавшей самые важные дела политического характера.
После кончины Петра Первого политическая важность и власть Сената иссякла. Формально, оставаясь высшим органом власти после монарха, он был полностью подчинён Верховному тайному совету.
Таблица: реформы Петра I в сфере управления государством
Таблица: государственно-административные реформы Петра I
Видео-лекция: органы государственной власти при Петре I
Тест по теме: Система органов государственной власти при Петре IЛимит времени: 0 Навигация (только номера заданий)0 из 4 заданий окончено ИнформацияПроверь себя! Исторический тест по теме: органы власти при Петре I
Вы уже проходили тест ранее. Вы не можете запустить его снова. Тест загружается... Вы должны войти или зарегистрироваться для того, чтобы начать тест. Вы должны закончить следующие тесты, чтобы начать этот: РезультатыПравильных ответов: 0 из 4 Ваше время: Время вышло Вы набрали 0 из 0 баллов (0 )
Задание 1 из 4 1 .В каком году был подписан приказ об учреждение Правительсвующего Сената? Правильно
Неправильно
|